中伦观点 | 完善矿业权价款征收的有关建议 ——结合审计署对矿业权审计结果的分析
2013年至2014年，审计署对山西、内蒙古、河北、河南、黑龙江、安徽、湖南、云南、江西、陕西、甘肃、湖北、海南和重庆等14个省级区域部分矿业权进行了审计，重点对2448宗矿业权2004年以来的出让交易及矿业权相关资金征管进行了核查。2015年，审计署又对辽宁省、山东省、四川省、甘肃省、青海省和新疆维吾尔自治区的煤炭、有色金属等矿业权及矿产资源相关资金管理情况进行了审计，重点抽查了6省区1724宗矿业权。至此，审计署开展的矿产资源审计已基本覆盖了主要的矿产资源富集省区。
审计署揭示存在的主要问题之一就是，欠征矿产资源相关资金金额较大。而欠征的矿业权价款是其中的一个大项。矿业权价款是探矿权价款和采矿权价款的统称，本文主要根据现行法律法规，矿业权价款征缴中存在的问题进行分析，并提出相关对策建议。
一何谓矿业权价款
（一）何谓价款?
依据《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》（国土资发[2004]97号），价款是指国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收人和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照成交确认书或出让合同等取得的全部收入。
但是依据《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建[2006]394号），探矿权采矿权价款收入是指中央和地方人民政府探矿权采矿权审批登记机关通过招标、拍卖、挂牌等市场方式或以协议方式出让国家出资（包括中央财政出资、地方财政出资和中央财政、地方财政共同出资，下同）勘查形成的探矿权采矿权时所收取的全部收入，以及国有企业补缴其无偿占有国家出资勘查形成的探矿权采矿权的价款。
结合《矿产资源勘查区块登记管理办法》第13条和《矿产资源开采登记管理办法》第10条，我们认为，缴纳探矿权价款、采矿权价款的前提是申请人所申请的探矿权、采矿权属于国家出资勘查并已经探明矿产地，因此，财建[2006]394号文定义的矿业权价款是比较准确的。
（二）缴纳前提
根据《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》（国土资厅发[2000]32号）（以下简称“2000年32号文”）的规定，国家出资是指中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款收入以及各种基金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款（以往其它经济类型的勘查投入且目前矿权已经灭失的，也视同国家出资处理）。
根据2000年32号文的规定，探明矿产地是指经地质勘查工作发现的具有工业价值或是有进一步工作价值的地段。主要要求：1、对矿体分布和埋藏情况有一定的地质调查和必要的工程揭露、控制；2、对矿石质量有正规取样化验资料，矿石品位、矿体厚度等指标符合现行矿产工业要求；3、矿产地的资源量或储量规模除岩金为1吨、砂金为0.5吨以上外，其它矿种要达到现行《矿床工业要求参考手册》小型规模上限的二分之一的标准；4、资源量或储量地质控制程度为推断的、预测的资源量及以上。
因此，地方上在国家没有出资的前提下要求探矿权申请人缴纳探矿权价款不符合行政法规的规定，即使国家有了些许出资，但尚达不到“探明矿产地“标准的，按规定也不必缴纳探矿权价款。但是，实践中，地方上将缴纳探矿权价款的范围大大扩大，并不符合法治精神。因此，在全面推进依法治国的背景下，首先需要遏制住政府及其部门片面追求地方及部门利益的冲动，必须科学立法，严格执法，合理释法，严禁枉法，更不能“公器私用”。
二矿业权价款征收中存在的问题
（一）矿业权价款的异化
实践中，各地已经将矿业权价款异化，主要变现在四方面：
2、对国家出资或探明矿产地标准进行扩大化解释，认为在储量核实中增加了储量，核实报告利用了原国家出资勘查成果的，就应缴纳。例如，《关于处置矿业权价款有关问题的通知 》内国土资发（2012）822号强调“矿业权人为满足开采等需要，进行储量核实或生产勘查，在矿业权范围内，利用原国家出资勘查地质成果，并提交了核实、勘查报告，资源储量发生变化的。属于以下情形的补充处置矿业权价款：（一）新增加煤层或原不可利用的煤层变为可利用的煤层，或煤层厚度增加，使资源储量增加的;（二）预测的资源量（334），经补充勘查提高了资源储量类型，尚未处置矿业权价款的;（三）重新进行储量核实，新增资源储量的。但资源储量总量未增加的，不再重新处置矿业权价款。”
3、矿业权价款确定方法的异化，用询价代替评估或者用资源储量与价款缴纳标准的计算代替评估；用有关机构出具的价款计算说明代替有资质的矿业权评估机构。例如《河北省人民政府办公厅关于印发河北省矿业权价款缴纳管理办法的通知》（冀政办〔2012〕1号）第八条规定：“固体矿产采矿权价款=资源储量×价款缴纳标准。矿泉水采矿权价款=采矿许可证核定的生产规模×采矿许可证批准年限×价款缴纳标准。”
4、缴纳探矿权价款后，探转采时仍被要求补缴采矿权价款。例如《关于规范探矿权价款评估与征收办法的通知》（晋国土资发[2006]247号）强调：“对于按探矿权价款评估标准已缴纳完探矿权价款的探矿权人，在申请探矿权转采矿权时，须重新按采矿权价款的评估方法进行采矿权价款的评估并补缴采矿权价款与探矿权价款的差额。”
上述问题的存在，损害了法治统一原则，严重违反了现行法律行政法规，严重侵害了矿业权人的合法权益。
（二）滞纳金比例过高
根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条，不按期缴纳矿业权价款的，从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金。我们认为，加收滞纳金的比例过高，已经成为矿业公司的沉重负担。《税收征收管理法》第32条规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”
参照《税收征收管理法》第32条规定，纳税人欠缴税款的，按日加收滞纳金的比例为税款的万分之五，而本质上，矿业权人对国家欠缴的价款构成了对国家的负债，与矿业权人欠缴国家的税款类似，因此，按照公平正义原则，建议将千分之二的比例调整到万分之五。
（三）矿业权人拖欠矿业权价款成为新常态
从累计审计的20个省区情况看，从问题发生时间看，主要集中在2004年至2010年，这和这一时期矿产品及矿业权市场持续上行有关；从问题发生的根源看，主要原因集中在矿业权有偿取得制度不完善、矿业权退出机制未建立、国家出资探明矿产地相关权益维护不力等制度方面。审计署数据显示，地方矿产部门欠征矿业权价款具有普遍性、数额大的特点。
2015年2月6日，《审计署关于2448宗矿业权的审计结果》（2015年第3号公告）显示，地方矿产主管部门欠征矿业权价款189.98亿元，欠征矿业权价款滞纳金和资金占用费5.21亿元。其中，山西欠征数额占到30.57%。截止2013年底，山西省国土资源厅欠征采矿权价款高达58.0856亿元人民币。截止2012年底，甘肃省国土资源厅欠征矿业权价款、矿产资源补偿费、矿业权使用费合计高达61.6亿元；内蒙古国土资源厅欠征的矿业权价款及采矿权价款滞纳金合计27.77亿元；陕西省国土资源厅欠征采矿权价款达23.569亿元。截至2013年底，河北省国土资源厅欠征矿业权价款4.01亿元。
2016年1月28日，《审计署关于1724宗矿业权的审计结果》显示，至2014年底，6省区国土资源等主管部门欠征的矿产资源收入（不含矿山地质环境治理恢复保证金）共计29.53亿元。其中，截至2014年底，山东省国土资源厅欠征矿业权价款和矿产资源补偿费达17.5亿元，新疆国土资源厅欠征采矿权价款3.55亿元，四川省国土资源厅欠征采矿权价款0.748亿元。
矿业权人拖欠矿业权价款的原因是多方面的，我们认为主要有以下几个方面。
在矿产品上行周期内，即使价款异化现象的存在，矿业权人基于未来的良好预期也能够积极筹集缴纳，但是，在矿产品下行周期，并且矿业形势不明朗时期，矿业权人无力、也没有强烈意愿补缴矿业权价款。
2008年金融危机爆发以来，矿业持续低迷，进入了深度调整期，矿业公司面临的市场环境日益恶劣。2005年至2014年十年间，中国GDP增长率从经济危机前的峰值2007年的14.2%下降到2009年的9.24%（注：数据来源国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/ks.htm?cn=C01），中国四万亿投资计划实施后，2010年GDP增长率回升到10.63%，此后，中国GDP增长率就持续下滑，直至2014年的7.27%。以“环渤海动力煤价格指数”为例进行说明。秦皇岛海运煤炭交易市场发布的环渤海动力煤价格指数（环渤海地区发热量5500大卡动力煤的综合平均价格；英文缩写：BSPI）显示，2013年1月23日至1月29日报告期，环渤海地区发热量5500大卡动力煤的综合平均价格报收628元/吨；但是2015年9月9日至9月15日，环渤海地区发热量5500大卡动力煤的综合平均价格报收于400元/吨；降幅高达36.3%。
2、由于国家对出资探明矿产地清理、登记、统计、保护的力度不够，导致部分遗漏缴纳者在渡过矿业黄金期后，无力负担新增的补缴价款。
在政策上，财政部及国土资源部的有关规范性文件一直强调对国家出资探明矿产地的清理、登记、统计及报告。但实践中，2002年6月27日国土资源部发布《国家出资勘查并已探明的矿产地公告》，确认了国家出资勘查并已探明矿产地785处，但此后，没有公开披露相似的公告。
3、矿业权价款的相关费用畸高，加重了矿业权人的负担。在矿业权价款分期缴纳的情况下，矿业权人应缴纳资金占用费；如果不按期缴纳矿业权价款的，还需从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金。
4、国家对矿业权人享有的物权的不适当限制也影响了矿业权人利用矿业权融资缴纳矿业权价款的能力。
实践中，矿业权登记机关虽然做出了准予新设、延续、转让矿业权的行政许可决定，但是如果矿业权申请人或矿业权人没有缴纳矿业权价款，矿业权登记机关会采取不向矿业权申请人或矿业权人发放勘查许可证、采矿许可证原件的措施。这就造成矿业权人知道享有了物权，却无法持有物权凭证的尴尬。同时，法律行政法规将缴纳完毕矿业权价款作为矿业权转让的必备要件之一，这也排除了矿业权人试图通过转让矿业权缴纳矿业权价款或盘活资产的可能性。
5、矿业权价款征收机关缺乏财产保全、强制执行等保障矿业权价款征收手段的民事权利救济。
从公平角度看，矿业权登记机关应严格区分矿业权人依法享有的物权与国家对矿业权人享有的债权，公平合理的处理两者不同的法律关系。而根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条，逾期仍不缴纳矿业权价款的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。由于吊销许可证是严厉的行政处罚手段，矿业权登记机关不经民事追债手段而直接使用吊销许可证的行政处罚手段，对于矿业权人而言，虽然有法律依据，但明显不公平。
同时，现行法律和行政法规过分强调了征收机关的行政处罚威慑力，但是遗漏了民事手段的使用，这不符合权利人的权利救济体系。在矿业权申请人或矿业权人欠缴矿业权价款的情况下，征收机关应享有民事、行政、刑事等手段维护国家权益。而现实的问题是，法律仅规定了行政处罚手段，而遗漏民事和刑事督促手段。
参照《税收征收管理法》及实施细则，税务机关在法定条件依据法定程序有权采取税收保全措施及采取强制执行措施，有权对欠缴税款的纳税人及法定代表人采取限制出境、提供担保的措施，有权依据依照合同法第73条、第74条的规定行使代位权、撤销权；依据《企业破产法》第113条，破产人所欠税款处于第二顺序获得清偿；同时，依据《刑法》，偷税逃税抗税的，可能承担刑事责任。正是基于上述法律体系对于国家税款的全面保护，国家对于税款债权的征收进展才比较顺利。例如，《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》（法释〔2012〕9号）强调：“税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉，人民法院应依法受理。”
三矿业权价款征收中存在问题的原因分析
（一）混淆了国家作为所有者与矿业权人构成的不同法律关系
在我国，从宪法、物权法到矿产资源法均规定矿藏（矿产资源）专属于国家。
2015年9月21日，新华社授权发布了中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》。该文件将成为我国修改矿产资源法及其三个配套法规的重要指导性文件。结合文件精神，针对矿产资源而言，必须坚持矿产资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分矿产资源资产所有者权利和管理者权力；处理好所有权与使用权的关系；理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系。
具体而言，需要区分如下法律关系。
在该层法律关系中，国家作为矿产资源所有权人有权要求矿业权申请人或矿业权人缴纳或提取四项费用。
第二，为督促矿业权人在享有专属勘探、开采的特定区域尽快行使权利，国家基于矿产资源唯一专属所有者的身份，向矿业权人收取矿业权使用费，这种费用以勘查或矿区面积为缴费单位，按年收取。
第三，国家基于出资勘查并探明矿产地的事实，有权向矿业权申请人收取投资收益的回报，名称为矿业权价款或改称为矿业权红利；国家享有的该项权利是以出让国家出资并探明矿产地为前提的。
第四，采矿权人销售矿产品阶段，由于可采储量的减少，矿产资源所有权人为了寻找接替资源而筹集资金，此时，采矿权人应缴纳矿产资源补偿费。
实践中，各地将出让国家出资探明矿产地矿业权获得的收入称为矿业权价款，而将不符合国家出资探明矿产地条件的矿业权出让收入也称为矿业权价款，这就混淆了第一层法律关系中国家收取前两种费用的不同前提及理由。由于法律法规的滞后性，从依法行政的角度看，必须重新梳理法律规定的矿业权价款与实践中矿业权价款的征收前提、方法、理由是否科学、合理。
矿业权人作为事业单位法人或者企业法人应依法缴纳营业税、或资源税、增值税、所得税等税收。
针对矿业权人开采行为造成的外部性问题，国家需要强制性要求矿业权申请人或矿业权人在开采矿产品之前对可能造成的环境损害或人身事故赔偿做出安排，防止在环境受损或人身伤亡事故发生时，矿业权人不及时处理而成为社会的不稳定因素。实践中各地要求矿业权人提取的地质环境恢复治理保证金、安全生产风险抵押金就是此类。
第三层和第四层法律关系中，客观上存在不同行政部门之间横向的职权划分及同一部门之间纵向的事权划分；特别是事权划分又涉及到国家在第一层和第二层法律关系中收取资金的内部支配问题。
（二）法律行政法规关于督促矿业权价款征收的手段过于单一
矿业权人欠缴矿业权价款的法律后果——以行政处罚为主，根据现行法律行政法规，欠缴矿业权价款对矿业权人的影响主要有以下几点：
对未按规定及时足额缴纳探矿权采矿权价款的，探矿权采矿权登记管理机关不予办理探矿权采矿权登记手续，不予发放探矿权许可证或采矿权许可证。针对价款分期缴纳的情况，（财政部国土资源部关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知）（财建[2008]22号）规定：“凡未按核准的分期缴款方案足额缴纳矿业权价款的，一律不得办理登记发证和年检手续。实行分期缴款的探矿权人申请采矿权的，必须在申请划定矿区范围前缴清全部的探矿权价款。”
根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建〔2006〕394号），对未按规定足额缴纳探矿权、采矿权价款的探矿权、采矿权人，各级国土资源管理部门应当按照国务院第240号令和国务院第241号令文件的有关规定进行相应处罚，对勘查、采矿许可证到期的，不得办理延续手续。
根据《探矿权采矿权转让管理办法》第5条和第6条，按照国家有关规定缴纳矿业权使用费和矿业权价款，是转让矿业权应当具备条件的条件之一。据此，根据有关规范性文件，凡是没有按照《探矿权采矿权转让管理办法》第5条、第6条的规定，提交探矿权采矿权价款缴纳完结文件的，国土资源行政主管部门不得受理探矿权采矿权转让申请。实行分期缴款的矿业权人申请转让矿业权的，应当缴清剩余的矿业权价款后才可办理转让手续。
根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建〔2006〕394号），对未按规定及时足额缴纳探矿权采矿权价款的，不得办理探矿权采矿权登记手续，不得发放探矿权许可证或采矿权许可证。
根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条，不按期缴纳矿业权价款的，由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。1999年74号文细化规定：“未按规定及时缴纳探矿权采矿权使用费和价款的，由探矿权采矿权登记管理机关责令其在30日内缴纳，并从滞纳之日起，每日增收2‰滞纳金；逾期仍不缴纳的，由探矿权、采矿权登记管理机关吊销其勘查许可证或采矿许可证。”
总之，当矿业权人无法缴纳矿业权价款时，现有的制裁措施围绕着对矿业权进行限制及行政处罚展开，甚至在法定条件下，原发证机关有权吊销勘查许可证、采矿许可证，但是缺乏采取民事措施督促矿业权人履行义务的法律规定。
四规范矿业权价款征收的有关建议
在矿业公司市场环境日益严峻、中小企业融资难融资贵无显著改善、简政放权理念日益深入、法治国家建设日益推进的背景下，我们提出了如下建议，希望能够推动我国以法治矿的进程。
（一）全民应树立法治思维，坚定法治信仰
我国法律不可谓不严厉，但为何实施效果并不如人意？人民缺乏法治思维，法治信仰缺失是一大原因。
法治思维要求决策层不仅善于制定规范性文件，还需将作为执法依据的规范性文件全部公开。某些执法部门公开了作为执法依据的规范性文件目录，但是规范性文件的全文却无法通过公开渠道获取，甚至某些公务人员将规范性文件信息作为“交易”对象，进行差异化的为人民服务，这是非常可悲的。
坚持法治体系的完整和统一也是法治思维的必然要求。任何“创新”都不能背离法律基本原则，都要有上位法的授权，而不能任性而为。
坚定法治信仰的关键是“形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，形成想问题、作判断、出措施以法为据、以法为尺的思维习惯”，核心是让全社会看到法律是维护其合法权益的成本最小化、途径正当化的最佳选择。
（二）深化包括矿业权价款在内的矿业权有偿取得制度改革
理清国家在不同法律关系中承担的不同职能，进而重构新的矿产资源税费体系；将国家基于所有者身份和基于勘查出资者身份收取的费用严格区分。
国家基于矿产资源唯一专属所有者的身份，基于所有权和使用权分离的原则，有权向矿业权申请人收取矿业权出让金，此时并不考虑矿业权申请人申请勘查开采的区域是否具有国家出资勘查行为及勘查效果如何；适用对象：新设矿业权的申请人。
为督促矿业权人在享有专属勘探、开采的特定区域尽快行使权利，国家基于矿产资源唯一专属所有者的身份，向矿业权人收取矿业权使用费。
国家基于出资并探明矿产地的事实，向矿业权申请人收取投资收益的回报，名称为矿业权价款或改称为矿业权红利；采矿权人销售矿产品阶段，由于可采储量的减少，矿产资源所有权人为了寻找接替资源而筹集资金，此时，采矿权人应缴纳矿产资源补偿费。
国家基于行政管理的需要，一方面向矿业权人征税，例如资源税、转让矿业权的应缴纳营业税、其他常规税种（例如增值税、企业所得税等）；另一方面，矿业权勘查、开采登记需要缴纳勘查登记费和开采登记费。
国家基于社会管理需要，针对矿业权人开采行为造成的外部性问题，国家需要强制性要求矿业权申请人或矿业权人在开采矿产品之前对可能造成的环境损害或人身事故赔偿做出安排，实践中各地要求矿业权人提取的地质环境恢复治理保证金、安全生产风险抵押金就是此类。
（三）严格依照有关行政法规和规范性文件界定国家出资探明矿产地，依法收取矿业权价款
2、对国家出资探明矿产地依法进行清理、统计、认定、公告，认定结果依法公告，并依法赋予利害关系人对认定结果进行行政复议或行政诉讼的救济权利。
（四）依法对欠缴矿业权价款的企业采取法律措施
在现行法律体系内，依法行政，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条和《矿产资源开采登记管理办法》第21条，对一部分重组无望，完全不可能缴纳矿业权价款的僵尸企业果断采取措施，配合有关部门推动矿业权在要素市场的正常流动。
（五）修改有关法规，设置全面、充分的保障矿业权价款征收的法律条款
从长远来看，只有在矿业法律体系中设置充分的保障矿业权价款征收的相关条款才能做到“收款有据、应收必收”。
2、在《矿产资源勘查区块登记管理办法》中增加一条作为第32条，欠缴探矿权价款、探矿权出让金等费用的探矿权人因怠于行使到期债权，或者放弃到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家权益造成损害的，国土资源主管部门可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。国土资源主管部门依照前款规定行使代位权、撤销权的，不免除欠缴费用的探矿权人应承担的法律责任。
3、在《矿产资源勘查区块登记管理办法》中增加一条作为第33条，探矿权人有合并、分立情形，并且欠缴探矿权价款、探矿权出让金等费用的，应当向国土资源主管部门报告，并依法缴清相关费用。探矿权人合并时未缴清相关费用的，应当由合并后的存续主体继续履行未履行的缴纳义务；探矿权人分立时未缴清相关费用的，分立后的存续主体对未履行的缴纳义务应当承担连带责任。
4、对《矿产资源开采登记管理办法》相应的条款进行修改或者增加。
5、建议在刑法中增加规定：矿业权人欠缴应缴纳或提取的矿业权价款、矿产资源补偿费、矿业权出让金、地质环境恢复治理保证金、安全生产风险抵押金等费用，采取转移或者隐匿财产的手段，恶意逃避征收机关追缴欠缴费用的，造成国有权益重大损失的，或者造成地质环境恢复治理金额缺口较大，或者导致恶劣社会影响的，依法追究刑事责任。
王振华，中伦律师事务所北京办公室房地产和基础设施部授薪合伙人。
范小强，中伦律师事务所北京办公室房地产和基础设施部律师。